там, как правило, всё как у разработчиков ПО: есть некий обязательный набор пунктов. Определения, цели, исполнители, ответственные, форс мажор, разрешение споров. После того, как учёный обезьян всё это забьёт, документ передают на рассмотрение выше. Вот там начинается самое интересное, как на картинке "Что хотел разработчик и т.д.". После нескольких циклов, когда туда напихали все хотелки, вычистили какие могли противоречия, отправляют это дело законодателям (читай: заказчикам, ибо законы у нас по большому счёту пишутся под конкретные интересы конкретных людей). Те крутят-вертят, дают новые хотелки, цикл повторяется до трёх раз, в итоге получается как на вышеупомянутой картинке. А если закон нужен уже вчера, то принимают не глядя, а потом уже выправляют поправками.